#НЕПОЛИТОЛОГ

Отзывчивое государство

Как и зачем власти пытаются нам угодить

Когда граждане платят налоги, они ожидают различных благ от государства. Ещё лучше, когда блага предоставляются в соответствии с конкретными желаниями граждан.

Если государство активно реализует политические решения, отвечающие предпочтениям граждан, то его можно считать 'отзывчивым'. О предпочтениях населения власть может узнавать из, например, результатов общественных опросов. В более радикальной форме о конкретных запросах граждан сигнализируют протесты.

'Отзывчивость' характерна не только для демократических режимов, но и для гибридных. Последним ближе более выборочный подход, избегание запросов, потенциально угрожающих выживаемости режима. Учитывая, что 'отзывчивость' не имеет стойкой привязки к институциональным условиям, особенно актуальным становится вопрос 'отзывчивости' в развивающихся странах. В условиях, когда государство ограничено в ресурсах и возможностях, реагирование на проблемы граждан становится более рискованным, несёт больше издержек.

Таким образом, изучение механизма 'отзывчивости' и рычагов давления, которые имеет каждая из сторон этого процесса, становится темой интереса для политологического сообщества.

Grossman, G., & Slough, T. (2022) Annual Review of Political Science, 25, 131-153.

Government Responsiveness in Developing Countries

Во-первых, ключевую роль играет определение акторов. В привычном смысле взаимодействие в контексте 'отзывчивости' рассматривается между двумя акторами: населением и властью. Тем не менее власть не монолитна, одно из возможных её делений – это 1) политики (politicians) и 2) чиновники (bureaucrats).

Политики – это люди, которых, так или иначе, выбирают граждане. Их задача – распределять бюджет, принимать решения. Чиновники же назначаются политиками, их роль – реализация идей, инициируемых последними. Третий актор, таким образом, – непосредственно граждане.

Несмотря на то, что каждую из 3-х групп можно дифференцировать ещё глубже, подобный 'трёхакторный' подход представляется наиболее удобным. В его рамках возможно изучать диады взаимоотношений этих групп (т.е. как они взаимодействуют в парах) в контексте механизма 'отзывчивости'.

1. Политики и граждане

Важный инструмент давления населения на политиков – это выборная подотчётность последних. Если граждане не получают ожидаемых благ по итогу работы политиков – последние имеют меньше шансов быть избранными на следующий срок.

В то время как инструмент работает в теории, на практике для его использования существует ряд ограничений. Во-первых, деятельность политиков непрозрачна – электорат едва ли получает достоверную информацию о том, как деятельность политика связана с конкретными исходами (проблема асимметрии информации, одна сторона знает меньше, чем другая). Во-вторых, существуют явления, которые препятствуют функционированию выборов как performance-based модели (т.е. чтоб выбор избирателя был основан на том, как показывал себя политик на посту ранее) – к примеру, 'покупка голосов', краткосрочные блага в обмен на голос.

2. Политики и чиновники

В контексте отношений между политиками и чиновниками ключевым элементом становится кадровая политика. Подход, который политики используют к найму чиновников, определяет эффективность работы последних на местах. Литература на тему бюрократического рекрутинга разделяет подходы на 1) гражданскую службу и 2) патронаж. В первом случае, выбор кандидата на должность основывается на его заслугах и умениях (merit-based), и, впоследствии, политик имеет ограничения на его увольнение. Во втором случае, наём гарантируется тем кандидатам, кто проявляет лояльность к руководству.

Нельзя, впрочем, утверждать, что тот или иной подход единственно верный. Гражданская служба, например, предполагает наём высококвалифицированных специалистов, но, в отличие от патронажа, в силу того, что политики имеют ограничения на увольнения, чиновники несут меньше рисков и, следовательно, имеют меньше стимулов. Таким образом, эффективная работа чиновников, в том числе в контексте 'отзывчивости' на гражданские запросы, гарантируется балансом кадровой политики на континууме между гражданской службой и патронажем.

Следующий рычаг давления политиков на чиновников – это мониторинг их деятельности. С одной стороны, такая практика позволяет искоренить недостатки бюрократической работы, препятствующие качественному предоставлению благ населению (например, коррупцию). С другой стороны, излишний надзор повышает риски для чиновников и может, соответственно, способствовать уходу высококвалифицированных работников из этой сферы - зачем работать, например, не в финансовой, а в государственной структуре, в которой можно получить тюремный срок за просчет?

3. Чиновники и граждане

В большинстве случаев население сталкивается со властью в лице чиновников, не политиков. Как показывают исследования, наиболее эффективно подобное взаимодействие происходит в случае 'бюрократической укорененности' (bureaucratic embeddedness) – когда чиновники так или иначе связаны с местными гражданами. Они отдают преимущество в предоставлении благ тем группам населения, с которыми они разделяют те или иные маркеры идентичности – хоть это и является показателем некоторой дискриминации, но способствует более эффективной 'отзывчивости'. По этой причине в полиэтнических государствах, например, чаще всего можно встретить чиновников из той же этнической группы, что и население региона, в котором они работают. В более моноэтнических странах, определяющим может стать тот фактор, что кандидат на государственную должность всю жизнь проживает в этом регионе, а значит знаком с его особенностями и имеет необходимые социальные связи.

Если чиновник не справляется с предоставлением благ и своевременным ответом на гражданский запрос, как жители могут реагировать на это? Чиновники, в отличие от политиков, им не подотчётны. Механизм влияния населения на чиновников в таком случае – это коллективное гражданское давление. Основной проблемой его реализации является асимметрия власти, так или иначе выраженная в разных странах. Если давление населения на чиновников институционально не поддерживается политиками, то для граждан растут потенциальные риски, и они не будут вступать в конфронтацию с властью.

В чём проблемы 'отзывчивости'?

Несмотря на то, что государства стремятся в разной степени отвечать на гражданские запросы, можно выделить как минимум 2 особенности 'отзывчивости', препятствующие её работе.

Во-первых, упрощенная дихотомия 'народ-власть' едва ли дает представление о том, как государство помогает населению. Даже в 'трёхакторной' модели, не учитывающей возможные разделения, видно, как дифференцирована власть и как сложны отношения внутри неё. 'Отзывчивость' сопряжена с торгом между разными сторонами, стремлением каждой из них защитить свои интересы и установить контроль над оппонентом.

Во-вторых, в статье были затронуты некоторые инструменты, используемые каждым из акторов. Тем не менее, даже поверхностный обзор выявляет смешанные результаты их использования – нет универсального ответа относительно эффективности того или иного подхода. Попытки найти баланс между ними в ходе непрерывного торга между каждыми из сторон, таким образом, осложняют долгосрочное установление 'отзывчивого' режима.